Trong suốt hai năm cầm quyền vừa qua, Tổng thống Mỹ Donald Trump đã lớn tiếng khinh bỉ hầu hết các hình thức của chủ nghĩa đa phương. Tuy nhiên, khi nói đến hai vấn đề hàng hải cấp bách ở Đông Á, chính quyền của ông nhận ra giá trị của bạn bè.
Trước hết là vấn đề ngăn chặn việc vận chuyển nhiên liệu bất hợp pháp cho các tàu chở dầu của Triều Tiên ở biển Hoa Đông, một chiến thuật mà Bình Nhưỡng sử dụng nhằm lách các lệnh trừng phạt của Mỹ và Liên Hiệp Quốc. Để đập tan nạn buôn lậu, Mỹ và Nhật đã tập hợp được một liên minh các quốc gia nhằm xác định và báo cáo về những con tàu tham gia vào việc chuyển dầu từ tàu này sang tàu kia một cách bất hợp pháp.
Sau đó là Biển Đông, nơi Bắc Kinh tiếp tục gia tăng lực lượng quân sự và đã tăng gấp đôi các yêu sách về hàng hải trái với luật pháp quốc tế. Các lực lượng hải quân bên trong và bên ngoài khu vực đã phản ứng với hành xử hung hăng của Trung Quốc bằng cách tiến hành nhiều hoạt động hơn, trong đó có tập trận, thu thập thông tin tình báo và đi qua các vùng biển đang tranh chấp nhằm duy trì tự do đi lại trên không và trên biển, một công tác mà các quan chức Hoa Kỳ ủng hộ.
Thật không may là người ta chỉ thấy vai trò lãnh đạo của Mỹ tại một trong hai khu vực này mà thôi. Washington đã và đang là động lực phía sau những nỗ lực đa phương nhằm đập tan hành động buôn lậu của Triều Tiên nhưng trong việc phối hợp với các quốc gia có cùng chí hướng nhằm bảo vệ tự do hàng hải ở Biển Đông thì hoạt động của Mỹ kém hiệu quả hơn hẳn. Muốn đẩy lùi những đòi hỏi xét lại của Trung Quốc thì cần phải có các nỗ lực quốc tế mà Washington đang ở vị thế lý tưởng nhất. Muốn tìm ra cách làm tốt nhất, Washington có thể lấy ngay một phần kịch bản của chính mình ở biển Hoa Đông là đủ.
Liên minh thành công
Tháng 10/2017, Mỹ đã bắt đầu các chuyến bay giám sát trên biển Hoa Đông nhằm theo dõi và ngăn chặn hoạt động của những con tàu bị nghi ngờ vi phạm lệnh trừng phạt đối với Triều Tiên.
Đầu năm 2018, chính quyền Trump đã quyết định khuếch trương những nỗ lực đó bằng cách lôi kéo thêm nhiều quốc gia tham gia theo dõi những con tàu được cho là đang chở hàng cấm.
Tháng 02/2018, Asahi Shimbun, một tờ báo của Nhật, viết rằng Mỹ và Nhật đã lập kế hoạch tổ chức một hội nghị quốc tế nhằm thành lập liên minh này. Úc, Pháp, Singapore, Hàn Quốc và Vương quốc Anh là những nước được mời tham gia.
Từ tháng 05/2018, Úc, Canada, New Zealand và Vương quốc Anh đã cho các máy bay giám sát trực chiến tại căn cứ không quân của quân đội Mỹ ở Kadena, Okinawa, để tiến hành những cuộc tuần tra thường xuyên trên biển Hoa Đông và biển Nhật Bản. Một tàu chiến của Anh cũng được đưa tới Nhật Bản nhằm hỗ trợ nỗ lực này. Máy bay giám sát liên tục thu thập thông tin về những con tàu bị nghi ngờ vi phạm lệnh trừng phạt Triều Tiên. Những máy bay này đã chụp được rất nhiều ảnh tàu thuyền tham gia vận chuyển dầu bất hợp pháp từ tàu này sang tàu kia và báo cáo với Liên Hiệp Quốc. Điều này giúp buộc những bên tham gia buôn lậu phải giải trình bằng cách đưa những con tàu và công ty liên quan vào danh sách đen và gây áp lực lên các quốc gia thành viên, đặc biệt là Trung Quốc và Nga, để có biện pháp chế tài những người vi phạm.
Tháng 9, liên minh này mở rộng thêm với việc thành lập Trung tâm Điều phối Biện pháp thực thi đặt trên tàu USS Blue Ridge. Trên con tàu này có hơn 50 nhân viên người Úc, Canada, Pháp, Nhật, New Zealand, Hàn Quốc và Vương quốc Anh. Người ta nói rằng, một trong những mục đích của trung tâm là tạo điều kiện cho việc liên lạc giữa các con tàu của liên minh với những con tàu bị nghi là buôn lậu. Tháng 11, Đô đốc Phil Davidson, tư lệnh Mỹ trong khu vực Ấn Độ – Thái Bình Dương, nói rằng Washington đã dành riêng hai tàu cho việc tuần tra này và tăng số lượng các chuyến bay giám sát thêm 50%.
Cho đến nay, những nỗ lực của liên minh cho kết quả không rõ ràng. Tháng 12, một quan chức quốc phòng Mỹ nói với kênh NBC rằng kể từ tháng 10/2017, những kẻ buôn lậu đã bỏ, không chuyển dầu từ tàu này sang tàu kia 30 lần vì bị các tàu tuần tra theo dõi. […] Hoạt động buôn lậu đã chuyển ra khỏi biển Hoa Đông và biển Nhật Bản để vào vùng lãnh hải lân bang, ví dụ như Trung Quốc, nhằm tránh bị phát hiện. Kết quả là việc chuyển dầu từ tàu này sang tàu kia đang gia tăng.
Trong tương lai, chúng ta sẽ được chứng kiến liên minh này có hiệu quả như thế nào trong việc ngăn chặn các vụ vi phạm lệnh trừng phạt Triều Tiên, nhưng nỗ lực đa phương đầy tham vọng đã thu được thành công không thể chối cãi trong việc gia tăng áp lực lên những kẻ vi phạm lệnh trừng phạt và gia tăng áp lực lên các quốc gia thành viên Liên Hiệp Quốc đang nhắm mắt làm ngơ trước các hoạt động của những kẻ vi phạm.
Phản công Bắc Kinh
Nếu liên minh chống buôn lậu ở biển Hoa Đông phần lớn là do Washington dàn xếp, thì sự tham gia ngày càng tăng của các bên thứ ba vào các hoạt động ở Biển Đông nhằm phản công lại Bắc Kinh đã và đang gắn bó hơn. Trong mấy năm qua, Mỹ đã lặng lẽ kêu gọi các quốc gia có cùng chí hướng tăng cường sự hiện diện của mình ở Biển Đông nhằm giúp khẳng định quyền tự do hàng hải, bất chấp các yêu sách quá mức của Trung Quốc. Nhưng, Washington vẫn chưa tìm cách xây dựng một liên minh chính thức để thực hiện các mục tiêu này, mặc cho các quốc gia khác “đơn thương độc mã” khẳng định quyền của mình.
Những lời kêu gọi của Mỹ có thể góp phần thúc đẩy các quốc gia khác tăng cường hoạt động ở Biển Đông trong năm nay, nhưng quá trình quân sự hóa do Trung Quốc tiến hành trên các đảo nhân tạo ở Trường Sa, đặc biệt là việc triển khai các tên lửa hành trình đất đối không và tên lửa chống hạm trên các đảo này vào tháng 5 dường như có vai trò to lớn hơn nhiều.
Quân sự hóa và triển khai tên lửa làm gia tăng lo ngại rằng Bắc Kinh đang thắt chặt kiểm soát trên biển và trên không ở Biển Đông, có thể làm suy yếu các nguyên tắc pháp lý quan trọng vốn là nền tảng của trật tự hàng hải toàn cầu, ngăn chặn, không cho các đối tác ở Đông Nam Á tiếp cận các quyền và nguồn tài nguyên của họ, và cuối cùng, gây ra bất ổn định và gây xung đột tiềm tàng trong khu vực. Chính điều này đã làm cho các quốc gia khác khẳng định quyền của mình và đưa ra thông điệp rằng Mỹ không phải là quốc gia duy nhất quan tâm đến việc duy trì tự do hàng hải.
Năm 2018, Úc đã gia tăng tần suất các cuộc tuần tra dài ngày ở Biển Đông. Ngày 28/11, Phó đô đốc Michael Noonan, đứng đầu Hải quân Hoàng gia Úc, nói với cử tọa ở Viện nghiên cứu Chiến lược Quốc tế (International Institute for Strategic Studies) rằng hải quân nước ông “thường xuyên đi qua Trường Sa và eo biển Đài Loan”. Ông còn nói rằng chính sách của Úc không phải là đi qua khu vực trong vùng 12 hải lý xung quanh những hòn đảo đang tranh chấp, như Mỹ vẫn thường xuyên làm vì tự do hoạt động hàng hải, nhưng nước này ủng hộ quyền làm như thế của các nước khác.
Mỹ thực hiện quyền tự do hoạt động hàng hải trên toàn thế giới nhằm thách thức các yêu sách hàng hải quá đáng hoặc khẳng định rằng mình không tuân thủ những hạn chế mà các quốc gia khác áp đặt lên các quyền tự do đi lại trên biển đã được bảo hộ trên bình diện quốc tế. Tàu chiến của Mỹ thực hiện một loạt hoạt động như thế ở Biển Đông, trong đó có những chuyến đi vào vùng biển nằm trong phạm vi 12 hải lý của những hòn đảo do Trung Quốc chiếm giữ.
Trong một số trường hợp, các hoạt động này là nhằm khẳng định rằng Mỹ không công nhận lãnh hải 12 hải lý quanh những hòn đảo nhân tạo vốn vẫn chìm xuống dưới mặt nước mỗi khi thủy triều lên; ở những nơi khác, Mỹ thách thức đòi hỏi phải thông báo trước cho Bắc Kinh thì tàu chiến nước ngoài mới có thể đi qua vùng lãnh hải này.
Tháng 6, một nhóm đặc nhiệm hải quân Pháp đã cùng với máy bay trực thăng và tàu của Anh đi qua Biển Đông. Họ không đi vào vùng lãnh hải 12 hải lý xung quanh các đảo đang tranh chấp hoặc nhắm vào bất kỳ yêu sách cụ thể nào của Trung Quốc, nhưng, cũng tương tự như các cuộc tuần tra của Úc, sự hiện diện của họ là một thông điệp.
Bộ trưởng Quốc phòng Pháp, Florence Parly, nói tại Đối thoại Shangri-La (Shangri-La Dialogue) trong năm nay [2018] rằng các nhà quan sát Đức cũng có mặt trên một trong những con tàu này.
Hai tháng sau, Vương quốc Anh đã tiến thêm một bước khi con tàu HMS Albion đi ngang qua quần đảo Hoàng Sa nhằm thách thức yêu sách bất hợp pháp của Trung Quốc đối với các đường cơ sở xung quanh những hòn đảo này. Bằng cách vẽ các đường cơ sở bất chấp các nguyên tắc pháp lý quốc tế, Bắc Kinh đã tuyên bố rằng vùng biển nằm trong các đường cơ sở đó là vùng nội thủy và tàu nước ngoài không được đi vào. Chuyến đi của Albion là thách thức đòi hỏi đó và là lần đầu tiên hải quân nước khác chứ không phải Mỹ đã công khai tham gia vào hoạt động bảo vệ tự do hàng hải.
Ngày 31/8, khi Albion đi qua khu vực này cũng là lúc hải quân Mỹ và lực lượng phòng vệ hàng hải Nhật Bản tham gia cuộc tập trận song phương ở Biển Đông. Sau đó, tháng 9, Nhật đã đưa một tàu ngầm cùng với ba tàu khu trục của mình tham gia cuộc tập trận chống tàu ngầm ở Biển Đông. Đây là lần đầu tiên Nhật Bản công khai thừa nhận tiến hành tập trận tàu ngầm ở vùng biển này.
Hoạt động hải quân gia tăng thể hiện mối lo ngại đang lan rộng trước những nỗ lực của Trung Quốc nhằm viết lại các quy tắc của luật tập quán quốc tế ở Biển Đông. Không có quốc gia nào có chương trình tương đương với Chương trình Tự do Hàng hải của Mỹ, nhưng, thông qua các cuộc tập trận này, tất cả hải quân nước ngoài hoạt động ở Biển Đông đều khẳng định quyền tự do hàng hải, ngay cả khi đó không phải là mục đích duy nhất của họ.
Rốt cuộc, Trung Quốc phản đối bất kỳ hoạt động quân sự nước ngoài nào trong vùng biển mà họ đòi chủ quyền mà không thông báo trước, và các lực lượng của Trung Quốc thường cảnh báo các tàu và máy bay quân sự nước ngoài rằng phải ra khỏi “những khu vực cảnh báo về quân sự” được định nghĩa một cách tùy tiện hoặc chấm dứt “đe dọa an ninh” các cơ sở của Trung Quốc khi họ đi qua không phận quốc tế và vùng biển lân cận.
Bây giờ là lúc nắm quyền lãnh đạo
Việc nhiều nước sẵn sàng khẳng định các quyền ở Biển Đông là cơ hội nắm quyền lãnh đạo, nhưng nước Mỹ chưa làm.
Đòi hỏi của Bắc Kinh đe dọa một loạt các quyền tự do trên biển, chứ không chỉ đe dọa quyền tự do đi lại của tàu chiến nước ngoài. Những đòi hỏi này bao gồm độc quyền của các quốc gia ven biển Đông Nam Á trong việc đánh bắt cá, khai thác tài nguyên dưới đáy biển, thực thi luật pháp và các quyền tài phán khác trong vùng biển của mình. Tự do hoạt động hàng hải, ngay cả khi được thực hiện bởi một liên minh các quốc gia khác nhau, là không đủ để bảo vệ luật pháp quốc tế và đẩy lùi quan điểm xét lại của Trung Quốc.
Để bắt đầu làm việc này, Mỹ phải nắm vai trò lãnh đạo đa phương tương tự như họ đã làm ở biển Hoa Đông và đưa các nước cùng chí hướng như Úc, Pháp, Nhật và Vương quốc Anh tham gia các cuộc tập trận chung và các hoạt động xây dựng liên minh khác cùng với các đối tác ở Đông Nam Á, đặc biệt là Philippines và Việt Nam.
Làm như thế là tín hiệu rõ ràng rằng các nước này, tương tự như Mỹ, quan tâm đến việc bảo vệ không chỉ tự do hàng hải của riêng mình mà còn quan tâm tới quyền của các nước cũng có yêu sách chủ quyền ở Biển Đông. Công cuộc hợp tác như thế có thể dẫn đến việc thành lập một lực lượng đặc nhiệm chung, đặt trụ sở tại một trong các quốc gia Đông Nam Á nhằm ngăn chặn thái độ hung hăng của Trung Quốc hoặc ngăn chặn những yêu sách mới ở Biển Đông.
Về mặt ngoại giao, Mỹ nên lôi kéo những nước này và những nước khác như Canada và các đối tác châu Âu để đưa Biển Đông trở lại vị trí hàng đầu trong chương trình nghị sự quốc tế. Tốt nhất là bắt đầu bằng ngôn từ mạnh mẽ về Biển Đông trong tuyên bố hàng năm của các nhà lãnh đạo G-7, mạnh mẽ hơn hẳn, chứ không chỉ đơn thuần là lo lắng về tự do hàng hải và ủng hộ các tiến trình ngoại giao được nêu trong Thông cáo của các Bộ trưởng Ngoại giao G-7 hồi tháng 04/2018. Ngôn từ cần thể hiện rõ rằng các nước G-7 cam kết duy trì mọi hoạt động hợp pháp trên biển, trong đó có việc các quốc gia Đông Nam Á thực hiện quyền của họ đối với các nguồn tài nguyên nằm trong vùng đặc quyền kinh tế của nước mình.
Nỗ lực ngoại giao quốc tế có phối hợp sẽ gia tăng nhận thức về những hành động ăn hiếp của Trung Quốc ở Biển Đông và làm suy yếu hình ảnh Bắc Kinh, cho thấy Bắc Kinh không phải là nhà lãnh đạo toàn cầu có trách nhiệm và đối tác hấp dẫn đối với các nước khác; tức là làm cho việc vi phạm thường xuyên các luật lệ phải trả giá đắt hơn.
Một liên minh hiệu quả về Biển Đông sẽ là liên minh giúp bảo vệ các quyền mà các quốc gia Đông Nam Á phải được hưởng trong vùng biển của mình, đồng thời làm cho Bắc Kinh phải có những thỏa hiệp lâu dài với các lân bang hoặc trả giá đắt về ngoại giao và kinh tế. Nhưng để liên minh đó hoạt động hiệu quả thì Washington phải có những hoạt động sáng tạo và tham vọng ở Biển Đông như họ đang làm ở Biển Hoa Đông.
Gregory Poling và Bonnie S. Glaser
Phạm Nguyên Trường dịch
Nguyên bản Anh ngữ: How the U.S. Can Step Up in the South China Sea, đăng trên tạp chí Foreign Affairs, 16/1/2019
Nguồn: Blog Phạm Nguyên Trường
